Responsabilidad, solidaridad y riesgo en la financiación de nuestro Autogobierno, por María Chivite e Imanol Pradales

Han sido avalados por los máximos tribunales españoles y europeos; por los Tribunales Superiores de Justicia, por el Tribunal Supremo, por el Tribunal Constitucional y por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Así, aplicando la doctrina que el Tribunal de Luxemburgo acuñó en el asunto de las Islas Azores, estos Tribunales han concluido que los territorios forales disponen de autonomía institucional, de procedimiento y económica, desempeñando, por tanto, un papel fundamental en la definición del medio político y económico en el que operan las empresas, lo que se traduce en que los regímenes de Concierto y Convenio hayan sido declarados como plenamente compatibles con el Derecho de la Unión Europea.

Los regímenes de Concierto y Convenio son, por tanto, continuadores de la tradición histórica foral, tienen hoy en día el máximo reconocimiento jurídico, político y jurisprudencial en nuestro ordenamiento y, a pesar de todo, periódicamente son objeto de críticas y de utilización partidista. Estas críticas obvian su singularidad en el Derecho comparado y la diferencia radical de características que plantea respecto al régimen de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común. 

En realidad, el problema radica en que todavía hoy, desde 1980 y la aprobación de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), no se ha encontrado una fórmula que permita una adecuada financiación de todas las Comunidades Autónomas, que se han convertido, especialmente estas dos últimas décadas, en las prestadoras de los servicios públicos más relevantes desde la perspectiva de gasto: sanidad, educación o servicios sociales, entre otros.

Concierto y Convenio son un ejemplo reconocido en el ámbito del federalismo fiscal y, de hecho, han sido pioneros en implementar soluciones a problemáticas que están abordándose en estos momentos en foros internacionales

La jurisprudencia europea y del Tribunal Constitucional español han dejado claro que el régimen de Concierto o Convenio Económico disfruta de la máxima protección europea, constitucional, jurídica, política y económica. Este nivel de protección y de seguridad jurídica solo se ha reconocido a los territorios forales, es decir, a Araba, Bizkaia, Gipuzkoa y Navarra. Ello no quiere decir que no puedan articularse mecanismos en el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común, multilaterales o con un grado mayor o menor de bilateralidad, que puedan imitar o asemejarse en algunas de sus características a nuestro particular modelo, pero no disfrutarían de la seguridad y estabilidad en el tiempo que la garantía institucional del núcleo intangible de la foralidad otorga al régimen de Concierto y Convenio.

El Concierto y el Convenio articulan un régimen de autonomía para sus respectivos territorios que les permite desarrollar una política fiscal propia y diferente a la del Estado en el ámbito de la imposición directa y en los impuestos municipales, así como en algunas figuras concretas de la imposición indirecta. Así, las instituciones tienen a su disposición ese instrumento de política fiscal que normalmente está a disposición exclusiva de las Administraciones Generales de los Estados. De hecho, el modelo de Concierto y Convenio implica que dentro del Estado español coexisten cinco sistemas tributarios generales y cinco Administraciones tributarias integrales, un elemento único en el contexto internacional.

De esta forma, es posible desarrollar una política fiscal propia y adaptar, por tanto, el instrumento tributario a la idiosincrasia de cada uno de los territorios, disponiendo de un margen mayor para dinamizar la actividad económica, favorecer el crecimiento económico y, por ende, aumentar las políticas sociales que contribuyen al bienestar de la ciudadanía además de garantizar su sostenibilidad.

En segundo lugar, el Concierto y el Convenio reconocen a las Haciendas Forales como Administraciones tributarias integrales, y se han construido unas Administraciones tributarias modernas, altamente informatizadas y, también, cercanas y volcadas en otorgar seguridad jurídica a las y los contribuyentes, así como a los operadores económicos. La apuesta decidida por mejorar la asistencia a la ciudadanía o la lucha contra el fraude fiscal ha configurado unas Administraciones tributarias que son reconocidas por su fiabilidad, seguridad, transparencia, agilidad y cercanía. Todo ello contribuye a complementar las medidas tributarias de política fiscal adoptadas para reforzar la actividad económica y aumentar la riqueza del país.

En tercer lugar, debe destacar una característica central de los regímenes de Concierto y Convenio: el riesgo unilateral. Las Haciendas Forales recaudan todos los impuestos que forman parte del sistema tributario estatal, a excepción de los gravámenes a la importación. Con esos recursos atienden, con riesgo unilateral, sus obligaciones con la Administración General del Estado (Cupo, Aportación y otros flujos financieros), así como todo el gasto público propio. De ahí que siempre expliquemos que gestionar una Hacienda propia implique un elevado grado de responsabilidad, rigor y autoexigencia en la gestión.

Y en línea con la necesaria pedagogía que sigue siendo necesaria, recordaremos también que el Cupo y la Aportación no tienen que ver con que las Haciendas Forales recauden más o menos, dado que no se calcula como una parte alícuota de los recursos recaudados, sino que se calcula identificando en los Presupuestos Generales del Estado todas las partidas de gasto público que se corresponden con competencias no asumidas por cada una de las Comunidades. Así, se toman los importes totales que el Estado pretende gastar en esas competencias no asumidas y se aplica el índice de imputación que refleja el peso de cada Comunidad en el conjunto del Estado y que en el caso de la Comunidad Autónoma Vasca está establecido en el 6,24% y en el 1,6% en el caso de la Comunidad Foral de Navarra, porcentajes ambos superiores a lo que representa la población respecto al conjunto del Estado.

"Los regímenes de Concierto y Convenio son solidarios con el resto de Comunidades Autónomas del Estado por la manera en la que están configuradas las relaciones financieras con el Estado2

En cuarto lugar, los regímenes de Concierto y Convenio son solidarios con el resto de Comunidades Autónomas del Estado por la manera en la que están configuradas las relaciones financieras con el Estado. Así, se dan cuatro elementos acumulativos de solidaridad que inciden en esa dirección: la aportación anual de lo que el Estado establece como dotación al Fondo de Compensación Interterritorial; la aportación a la carga financiera de toda la deuda pública emitida por el Estado, incluida aquella que se ha emitido para financiar los gastos de las Comunidades Autónomas de régimen común acogidas a los importantes Fondos de Liquidez Autonómica desde 2008; las instituciones vascas o navarras no recibimos financiación extraordinaria en épocas de crisis económica, sino que asumimos unilateralmente las consecuencias de la reducción de los ingresos tributarios; y por último, el índice de imputación del Cupo y de la Aportación son determinados básicamente en función de la renta de los respectivos territorios en relación con el Estado, con lo que esa diferencia supone una mayor traslación de recursos económicos a la Administración central del Estado que le debe servir para financiar gastos públicos en el resto de Comunidades Autónomas de régimen común.

Por último, hay que poner en valor también que los regímenes de Concierto y Convenio resuelven de una manera específica cuestiones universales que hacen referencia a las reglas de relación entre distintas jurisdicciones tributarias, máxime cuando se desarrollan en el contexto de un mercado único o una unidad superior en la que se respetan libertades de movimiento o circulación de los diferentes factores productivos. También incorporan mecanismos de resolución de controversias entre diferentes jurisdicciones que actúan sobre un mismo obligado tributario o un mismo grupo empresarial, así como soluciones de diálogo y de relación entre las diferentes Administraciones y obligaciones de acuerdo sobre elementos dinámicos del modelo, garantizando su plena adaptación a la evolución de los tiempos y de las circunstancias jurídicas, políticas, económicas o sociales.

En ese sentido son un ejemplo reconocido en el ámbito del federalismo fiscal y, de hecho, han sido pioneros en implementar soluciones a problemáticas que están abordándose en estos momentos en los foros internacionales o en las instituciones de la Unión Europea.

El Concierto y el Convenio son, por tanto, el elemento fundamental que nos permite a las instituciones vascas y navarra llevar a cabo nuestras propias políticas públicas, un régimen que permite desarrollar con normalidad sus funciones a las Haciendas Forales y que establece un marco de relación adecuado con la Administración tributaria del Estado y las de otros países. Se trata de un régimen respaldado por la Historia, por las normas fundamentales que regulan la actual estructura jurídico-política tanto del Estado como de la Unión Europea, que goza del reconocimiento judicial al máximo nivel y de una estabilidad y un clima de seguridad jurídica que ha permitido construir la sociedad del bienestar en la que hoy vivimos. 

En suma, un modelo que exige un alto nivel de responsabilidad y compromiso con la gestión, una fiscalidad igualmente responsable, y que en ningún caso se articula contra nadie, por su hondo componente solidario y porque su respaldo legal supone un marco de refuerzo institucional que hace incuestionable su anclaje constitucional. Y, por tanto, su cabida en el modelo de Estado que tenemos, independientemente de que la reflexión en torno al modelo de financiación de las CCAA de régimen común pudiera conducir a un modelo diferente al actual.

Por todo ello, es de justicia ponerlo en valor, respetarlo y afirmar el compromiso en su defensa como Derecho histórico y piedra angular de nuestro Autogobierno.

*María Chivite es presidenta de Navarrra. Imanol Pradales es lehendakari