La comunidad internacional avala el derecho a decidir que España rechaza

Frente a la rigidez española, otros países han permitido consultas, como Reino Unido con Escocia, y Canadá con Quebec. Dinamarca, por su parte, permitió que Groenlandia reformara su estatuto de autonomía para incorporar el derecho de autodeterminación. Aunque no todo son parabienes y persisten supuestos singulares como el de Osetia del Sur, cuya independencia no reconocen ni la ONU, ni la Unión Europea ni Estados Unidos, la comunidad internacional se ha mostrado muy flexible en la mayoría de los casos, hasta el punto de que ha reconocido a países que se han independizado tras guerras cruentas, como Kosovo y la mayoría de las repúblicas de la antigua Yugoslavia, lo que ha dejado en evidencia que se trataría de una cuestión de voluntad política. Por si fuera poco, en muchos casos están inmersos en procesos de adhesión a la Unión Europea. Croacia y Eslovenia ya forman parte de ella.

En Reino Unido y Canadá, en lugar de rehuir el debate, los contrarios a la independencia han accedido a celebrar consultas, eso sí, con una pregunta muy clara e inequívoca, y alertando de los riesgos económicos que entrañaría la secesión desde su punto de vista. En definitiva, que cada parte defendiera su versión en la campaña de la consulta. En el fondo, cuando asumieron el referéndum, aspiraban a que triunfara el no a la independencia y a zanjar así el debate durante un par de generaciones quitando argumentos a los secesionistas. Esa visión la comparten también algunas voces centralistas en el Estado español, que han apostado incluso por copiar la Ley de Claridad canadiense. Algunos se preguntan por qué España no permite una consulta si tan segura está de que los contrarios a la secesión son mayoría.

Canadá ha permitido votar a Quebec en dos ocasiones, la primera de ellas en 1980, y la segunda en 1995. Quebec es el territorio más extenso del país, cuenta con ocho millones de habitantes y señas de identidad muy marcadas, como el uso de la lengua francesa, que goza de protección oficial ante el inglés que impera en el resto de Canadá. La opción independentista la defiende el Partido Quebequés. En las dos votaciones ganó el no, pero en 1995 el balón rozó el larguero: un 49,42% avaló la independencia, y el 50,58% dijo que no.

Algunos sectores consideraron que el debate de la independencia estaba muerto, que un fracaso en dos referendos bastaba para sepultarlo. La mayoría, sin embargo, puso el acento en que el secesionismo había sido derrotado por la mínima, el problema de encaje seguía estando ahí, y quizás habría que emprender una reforma constitucional para propiciar una solución duradera. No les parecía nada descabellado que los independentistas propusieran un tercer referéndum. Fue en ese caldo de cultivo donde surgió la Ley de Claridad.

Fue aprobada por el Parlamento de Canadá en el año 2000, y fija las condiciones para celebrar un referéndum y negociar la independencia. Concede importantes potestades a la Cámara canadiense, que podría anular el resultado de la consulta si detectara incumplimientos de la ley. Los contrarios a la independencia consideraron que era necesaria porque la pregunta de 1995 era bastante enrevesada. “¿Está usted de acuerdo con que Quebec llegue a ser soberano después de haber hecho una oferta formal a Canadá para una nueva asociación económica y política en el ámbito de aplicación del proyecto de ley sobre el futuro de Quebec y del acuerdo firmado el 2 de junio?”, rezaba.

La Ley de Claridad solo acepta una pregunta centrada en la independencia, y el Parlamento podría vetarla si la viera equívoca, al tiempo que podría exigir una mayoría reforzada y que no bastara con lograr más del 50% de votos. Si ganara la independencia y lo hiciera de forma clara -el resultado no sería concluyente y estaría sujeto a interpretaciones-, habría que cambiar la Constitución.

Una de las peculiaridades estriba en que, a diferencia del Estado español, en Canadá fueron los tribunales quienes avalaron la ley, la posibilidad de consultar y la eventual independencia. La Corte Suprema matizó en 1998 que Quebec no podría decretar su independencia de modo unilateral, ya fuera acogiéndose a la ley canadiense o a la internacional pero, al margen de esa salvedad, el pronunciamiento era muy ambicioso y avisaba de que Canadá debería negociar con Quebec si sus ciudadanos expresaban claramente su deseo de independizarse. Fue el gobierno federal del primer ministro Jean Chrétien quien solicitó la opinión del tribunal.

Groenlandia también ha llegado a un acuerdo con Dinamarca para ejercer el derecho a decidir. La isla, muy extensa pero poco poblada -no llega a 60.000 habitantes- es una región autónoma, y la inmensa mayoría de sus habitantes pertenece al pueblo esquimal inuit, con su propia lengua -kalaallisut-. El danés es prácticamente una lengua de relación con la administración pública, y la habla cerca del 10% de la población. Groenlandia goza de vastos recursos mineros y pesqueros, aunque los contrarios a la independencia aseguran que no sería del todo autosuficiente porque recibe importantes subvenciones danesas y tendría un grave problema con la conexión a internet.

En cualquier caso, la isla dio un importante salto en su estatus en 2008. Fue entonces cuando sometió a referéndum su nuevo estatuto de autonomía, que contemplaba dos novedades de calado: por un lado, se reconocía la lengua de los inuit como idioma oficial y se cedía un amplio catálogo de competencias al territorio y, por otro, se abría la puerta a la independencia al contemplar la opción de celebrar un referéndum. El nuevo estatuto concitó un amplio consenso, ya que lo apoyaron tres cuartas partes de la población, y contó con el visto bueno de Dinamarca. La votación, en realidad, era de carácter consultivo y debía ser ratificada por los parlamentos de Groenlandia y Copenhague, pero ambas partes habían acordado respetar el resultado.

El primer ministro británico, David Cameron, y el ministro principal de Escocia, Alex Salmond, acercaron posturas para permitir que los escoceses decidieran sobre la independencia el pasado 18 de septiembre. Desde algunos sectores del Estado español trataron de quitarle hierro matizando que en Reino Unido sería más sencillo promover una consulta porque carece de una constitución escrita y, por tanto, tendría mayor margen de maniobra. También señalaron que la fusión de ambos territorios fue voluntaria, cuajó en el Acta de Unión de 1707 y, por tanto, se trataría de un proceso reversible.

En cualquier caso, esos matices no evitaron que otros partidos del Estado celebraran la consulta como un ejemplo de democracia. De hecho, Cameron está dispuesto a preguntar también a sus ciudadanos si desean abandonar la Unión Europea. Además, lejos de la actitud de un Mariano Rajoy que no afronta el problema territorial ni piensa siquiera en una reforma constitucional, Cameron ha mantenido su promesa de ensanchar el autogobierno escocés y del resto de territorios aunque hubiera podido dar carpetazo al asunto escudándose en que ha ganado el no a la independencia.

Los dos gobiernos firmaron el acuerdo de la consulta en octubre de 2012, a condición de que la pregunta fuera única y clara. “¿Debería Escocia ser un país independiente?”, era la formulación. A partir de ahí comenzó el debate de las ideas: los unionistas apelaron a los riesgos de la secesión y la eventual expulsión de la Unión Europea y la libra esterlina, mientras los independentistas avisaron a Reino Unido de que aislar a Escocia y levantar aranceles también perjudicaría a los británicos al encarecer los intercambios comerciales. Además, Escocia podía esgrimir como elemento de presión sus recursos pesqueros. Cameron lanzó una bomba en los compases finales del proceso al prometer competencias fiscales y en materia de bienestar a Escocia. Fuera por esa oferta o por el miedo a las consencuencias de la independencia, finalmente ganó la permanencia en Reino Unido con un 55,3% de votos. Cameron mantuvo su promesa de incrementar el autogobierno, también para Inglaterra, Gales e Irlanda del Norte.

Algunas voces norirlandesas han ido un paso más allá al proponer un referéndum para que la zona se separe de Reino Unido y se unifique con Irlanda. También en ese caso hay base legal. Los acuerdos de paz de Viernes Santo de 1998, que condujeron al desarme del IRA, permiten que se convoque una consulta al respecto, aunque deben cumplirse dos requisitos para poder solicitarla: que se perciba claramente una mayoría a favor de la unificación y, si finalmente hay votación, que no se pueda volver a convocar otra en siete años.

El líder del Sinn Féin, Gerry Adams, ha recuperado la propuesta en las últimas jornadas al entender que el proceso podría acelerarse tras el plebiscito escocés. Parece complicado que vaya a cuajar, ya que su partido comparte gobierno con los unionistas. El ministro principal de Irlanda del Norte, el unionista Peter Robinson, ha dejado claro que no teme dar la palabra a los ciudadanos, si bien ha puntualizado que no hay indicios de que la población desee mayoritariamente esa consulta. Adams apuesta por convocarla la próxima legislatura, que arrancará en 2016.

La desintegración de la antigua Yugoslavia se menciona con frecuencia en algunos círculos para poner en relieve que la comunidad internacional ha aceptado la independencia de países que han logrado su objetivo tras guerras sangrientas mientras, sin embargo, se cuestiona un ejercicio democrático como la consulta. La secesión de esos países ha terminado siendo tolerada o, incluso, en el caso de Kosovo, ha sido recibida con simpatía por Europa o Estados Unidos y la ONU. Creían que su caso estaba justificado, porque las autoridades yugoslavas estaban practicando la represión étnica, habían llegado a suspender la autonomía kosovar y el expresidente Slobodan Milosevic fue acusado de crímenes contra la humanidad. La OTAN se implicó en la guerra, y el territorio fue administrado por la ONU. Pero la aceptación de la independencia de Kosovo no sería una cuestión meramente sentimental, sino jurídica. Los tribunales de la ONU han dejado claro que, al no haber jurisprudencia contra las declaraciones unilaterales de independencia, no puede decirse que sean legales pero tampoco ilegales. En definitiva, dio luz verde a la declaración y dio aire a las reivindicaciones de las naciones sin estado. España, por su parte, no reconoce a Kosovo.

La antigua Yugoslavia llevaba décadas siendo un polvorín a punto de estallar por la cantidad de etnias que albergaba: Bosnia-Herzegovina, Montenegro, Croacia, Eslovenia, Macedonia y Serbia. La última región era el corazón de la “gran patria” para los líderes que propugnaban el más exacerbado nacionalismo serbio, que no contaban con las otras etnias, y que terminaron arruinando el proyecto común con su acceso al poder a partir de 1980. El máximo exponente fue Milosevic, quien llegó al poder en 1989 y abolió la autonomía kosovar. La república comenzaría a deshilacharse entre el fragor de las guerras de los Balcanes.

Eslovenia se separó tras la Guerra de los Diez Días. Croacia declaró su independencia en 1991, reconocida poco después por la entonces Comunidad Económica Europea y por la ONU, y tras esa declaración guerreó durante cuatro años. El Estado español se sumó al reconocimiento de los dos países al considerar que era “la decisión que hoy más favorece la paz”. Tanto Eslovenia como Croacia forman parte de la Unión Europea y la primera, incluso, utiliza el euro. Macedonia también se independizó y es candidata a ingresar en la UE desde 2005, aunque el proceso sigue atascado por algunas pegas de Grecia.

Bosnia-Herzegovina celebró una consulta en 1992 entre ataques de las fuerzas serbias contrarias al plebiscito y decretó su independencia, lo que desencadenó el conflicto europeo más sangriento desde la Segunda Guerra Mundial, con 100.000 muertos y acusaciones de crímenes contra la humanidad contra las fuerzas de Ratko Mladic. Europa reconoció su secesión.

Kosovo fue un caso más singular, ya que no era una de las repúblicas fundadoras sino, a juicio de los nacionalistas serbios, una mera provincia dentro de la propia “gran patria” serbia indivisible. Declaró su independencia en 2008, y la reconocen más de cien países de la ONU. La Corte Internacional de Justicia de Naciones Unidas concluyó que su proceder no contravenía las normas. “El derecho internacional general no contempla prohibiciones sobre las declaraciones de independencia y, por tanto, la declaración del 17 de febrero de 2008 no viola el derecho internacional general”, sentenció. 22 de los 27 países de la UE reconocen su independencia.

La excepción en la guerra de los Balcanes la marca Montenegro. Una vez desgajados el resto de territorios, la antigua Yugoslavia quedó reducida a la unión de Serbia y Montenegro. Ambas partes redactaron una constitución nueva que contemplaba la posibilidad de convocar un referéndum de secesión, de modo que su unión fuera reversible. Finalmente, Montenegro invocó esa potestad en 2006. “¿Desea usted que Montenegro sea un Estado independiente con completa legitimidad legal e internacional?”, se preguntaba en la consulta.

Se estableció como condición que votara el 50% de los habitantes y que el sí fuera respaldado al menos por el 55%. La secesión triunfó con el 55,4% de votos, Serbia reconoció el resultado, y Montenegro declaró su independencia ese mismo año. La Unión Europea también reconoció su independencia, entre otras cuestiones porque ella misma había tutelado el referéndum al poner como requisito que el sí lograra como mínimo un 55% de votos. En los últimos meses ha dado pasos clave para intergrarse en la UE.

Donde tampoco hubo pegas para reconocer el derecho a decidir fue en las repúblicas bálticas de Estonia, Letonia y Lituania. En ese caso no hubo demasiado misterio porque las potencias occidentales y Estados Unidos, recién salido de la guerra fría con la Unión Soviética, consideraban que los tres territorios habían sido anexionados ilegalmente por la URSS en 1940 y, de hecho, tras la secesión hubo alguna intentona y brote violento para intentar incorporar nuevamente los territorios, lo que cargó de razones a los tres territorios. Su secesión, sin embargo, no fue un hecho aislado, sino que formaba parte de un proceso de disolución de la URSS y de recuperación de la soberanía de las naciones que habían formado parte de ella.

Estonia, Letonia y Lituania lograron la independencia en 1991. Dos años antes habían captado la atención del mundo con una cadena humana de 600 kilómetros para rechazar el pacto germano-soviético de 1939 que las condenó a ser absorbidas por la URSS. La iniciativa sirvió de precedente para la cadena humana independentista de la Asamblea Nacional Catalana.

La independencia vino precedida de una importante movilización popular. Los ciudadanos se concentraron en las plazas para recitar canciones patrióticas, en algunos casos censuradas por las autoridades soviéticas. Por ello, los sucesos previos a la secesión se conocen como la Revolución Cantada.

Lituania fue la primera en declarar su independencia, y su caso es clave para comprender por qué la comunidad internacional reconoció la secesión de las tres repúblicas. Tras declarar la independencia el 11 de marzo de 1990, fuerzas rusas intentaron recuperar el territorio mientras los manifestantes siguieron cantando sus himnos. Hubo duros enfrentamientos. Esa estampa sirvió para convencer a Europa de que la ocupación rusa era ilegítima y, aunque al principio hubo dudas, acabó reconociendo la independencia. Desde algunos sectores se preguntaban por qué Europa aceptaba sin rechistar la independencia de esas tres regiones -por mucho que hubieran sido ocupadas por la URSS, una razón que consideraban de peso en cualquier caso-mientras no estudiaba otras reivindicaciones procedentes de la parte más occidental del continente. Hoy las tres repúblicas forman parte de la Unión Europea.

Tras el caso de Lituania, llegó la declaración de independencia de Estonia -tras un referéndum donde el sí ganó holgadamente, con el 77,8% de los votantes-, y en Letonia se aceleró el proceso después de que ganaran los partidarios de la independencia en las elecciones de 1990, y tras redactar una declaración de independencia.

Guerras. Las repúblicas de la antigua Yugoslavia, salvo Montenegro -con una consulta pactada con Serbia-, decidieron proclamar unilateralmente su independencia, lo que desembocó a menudo en cruentas guerras. Eslovenia se escindió tras la Guerra de los Cien Días, y Croacia combatió cuatro años, lo que no ha impedido que formen parte hoy de la Unión Europea. La comunidad internacional lo toleró por el comportamiento poco democrático de las autoridades serbias y las acusaciones de genocidio. Pero también hay argumentos jurídicos y no solo emocionales: la ONU aseguró que la declaración unilateral de Kosovo -a la derecha, en imagen- no es ilegal porque el derecho internacional no lo prohíbe.

Consulta pactada. El primer ministro británico, David Cameron, y el ministro principal de Escocia, Alex Salmond, acordaron en octubre de 2012 que los escoceses se pronunciaran sobre la pertenencia a Reino Unido. La consulta tuvo lugar el 18 de septiembre y ganó el no a la independencia, aunque desde distintos ámbitos se aplaudió el ejercicio democrático de la votación tras una campaña en la que ambas partes desplegaron sus argumentos a favor y en contra. Cameron ha mantenido su promesa de dotar de mayor autogobierno a Escocia a pesar de que haya ganado el no y de que pudiera haber dado carpetazo al asunto. Además, revisará todo el sistema territorial para ampliar la autonomía de Inglaterra, Gales e Irlanda del Norte.

Irlanda del Norte. Escocia ha insuflado ánimos al Sinn Féin, que propone convocar una consulta de unificación de Irlanda, opción recogida los acuerdos de paz de 1998. Se puede consultar como máximo una vez cada siete años, solo si se aprecia un deseo real en la población a favor de la unificación.

Veto. El lehendakari Ibarretxe no tuvo tanta fortuna al defender la consulta respaldada por el Parlamento Vasco, a pesar de que ni siquiera fuera vinculante sino una suerte de encuesta, y aunque no llegara a preguntar por la independencia. El plebiscito, previsto para el 25 de octubre de 2008, deseaba conocer si los ciudadanos aprobarían la apertura de un final dialogado de ETA si decretaba su cese, y si verían bien que los partidos vascos negociaran sobre el derecho a decidir y ese acuerdo se sometiera a referéndum antes de 2011. El Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero recurrió la consulta ante el Tribunal Constitucional el 15 de julio, y dos días después quedó suspendida. El 11 de septiembre llegó el fallo definitivo, que reprochaba al Gobierno vasco que la pregunta sobre el autogobierno implicara “una reconsideración del orden constituido”, una nueva relación con el Estado que afectaría a los habitantes de España y no solo a los vascos.

Suspendido. El Parlament ha apostado por preguntar el 9 de noviembre a los catalanes si desean que su territorio sea un estado y, en ese caso, si quieren que sea independiente. La consulta ha sido suspendida tras el recurso del Gobierno español ante el Tribunal Constitucional. A su juicio, un referéndum no se diferencia de una consulta por su carácter vinculante, sino que una pregunta siempre será un referéndum si toca cuestiones de Estado y si los interrogados son al mismo tiempo el cuerpo electoral -18 años, aunque en el caso catalán preguntarán a los mayores de 16-. Madrid cree que los catalanes no pueden decidir sobre algo que afecta a todos los ciudadanos españoles. Tampoco acepta que la consulta no es vinculante porque el ordenamiento jurídico no admitiría consultas meramente especulativas o a modo de encuesta. Es probable que tampoco acepte una consulta en todo el Estado porque, cuando se propuso para medir el apoyo a la monarquía, se esgrimió que no vale preguntar al inicio del proceso, sino al final de una reforma constitucional.

Dos votaciones. Si hay un país que vive con normalidad el derecho a decidir es Canadá. Ha permitido votar a Quebec en dos ocasiones, en 1980 y 1995. Ganó el no, pero la última vez lo hizo por la mínima, con un 49,42% a favor de la secesión, y un 50,58% en contra. Por ello, vieron que no podían dar carpetazo al asunto, que el deseo independentista seguía vivo, y voces unionistas abogaron por clarificar en una ley las condiciones de un eventual tercer referéndum. Así nació la Ley de Claridad, que solo acepta una pregunta clara centrada en la independencia, dejando al Parlamento la potestad de vetarla si es equívoca, y de fijar mayorías para dar por bueno el resultado. A diferencia de España, fueron los tribunales quienes avalaron la ley.