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Megaproyectos y crecimiento

Por Gerardo del Cerro Santamaría - Lunes, 18 de Junio de 2018 - Actualizado a las 06:03h

Cualquier análisis medianamente riguroso del impacto de los megaproyectos urbanos sobre el crecimiento económico de las ciudades arroja un resultado que genera escepticismo: los megaproyectos actúan como supuestos catalizadores pero directamente no logran transformaciones económicas importantes en las urbes donde se construyen. Si la arquitectura espectacular y los megaproyectos urbanos no son suficientes para transformar una economía urbana en dificultades, ¿cómo pueden las ciudades y las regiones implementar con éxito las políticas que, en tiempos de globalización, aportan beneficios económicos a los ciudadanos?

La respuesta se encuentra en la intersección de la economía política, el contexto histórico y socio-económico y la reconsideración de los límites urbanos como parte integrante de redes regionales más amplias de producción y comercio. Si bien la globalización ofrece nuevas dimensiones vinculadas al desarrollo de megaproyectos y proyectos emblemáticos, también se revela -primeramente- en la formación de redes, flujos y nodos económicos que vinculan a las ciudades con la economía mundial. Por lo tanto, cualquier análisis fundamental del desarrollo urbano contemporáneo debe centrar su atención en la globalización económica de las ciudades y las regiones, los patrones de las finanzas transnacionales y el comercio exterior. Y así, alinear las metas de los megaproyectos con las políticas regionales y nacionales ha demostrado ser frecuentemente una buena decisión.

En muchos casos, los pilares de la reciente evolución de las urbes hasta abrazar los requerimientos de la globalización estaban ya presentes en los años dorados de la transformación urbana: la industrialización basada en las exportaciones y el alcance transnacional de las burguesías financieras locales y regionales. Esta reciente era de globalización, por lo tanto, no es un fenómeno nuevo en muchas ciudades (excepto, quizás, por su escala, alcance y complejidad), sino más bien un nuevo ciclo en una tendencia secular por parte de las urbes de unirse a los circuitos económicos globales. Así pues, a pesar del ritmo exacerbado de la reciente globalización financiera y su espectacular infraestructura tecnológica, sus mecanismos y trayectorias no son novedosos.

Como argumenta Giovanni Arrighi, el fallecido economista italiano, “gran parte de lo que se conoce como “globalización” ha sido de hecho una tendencia recurrente del capitalismo mundial desde los tiempos modernos. Esta recurrencia hace que la dinámica y los resultados probables de las transformaciones actuales sean más predecibles de lo que serían si la globalización fuera un fenómeno tan novedoso como piensan muchos observadores”.

Las finanzas se internacionalizaron significativamente en el siglo XIX, particularmente en el período 1870-1914, en el apogeo del patrón oro. Prácticamente no hubo restricciones en las transacciones financieras internacionales en esa época. Los cables de telégrafo submarino de la década de 1860 en adelante conectaron los mercados intercontinentales. Hicieron posible el comercio diario y la creación de precios a través de miles de kilómetros;una innovación, se podría argumentar, de una importancia cualitativa mucho mayor en aquella época que el advenimiento del comercio electrónico en la actualidad.

Los megaproyectos actúan como supuestos catalizadores pero directamente no logran transformaciones económicas importantes en las urbes donde se construyen

Chicago y Londres, Melbourne y Manchester quedaron vinculados en tiempo real hace ya más de un siglo. Los mercados de bonos también se interconectaron estrechamente, y los préstamos internacionales a gran escala crecieron rápidamente durante este período. De hecho, la inversión extranjera directa (IED) creció tan rápidamente que en 1913 ascendió a más del 9 por ciento de la producción mundial, una proporción aún no superada en el periodo desde los años 90 del pasado siglo hasta hoy. De manera similar, la apertura al comercio exterior -medida por la suma de importaciones y exportaciones como proporción del PIB- no fue marcadamente mayor en 1993 o 2015 que en 1913 en todos los países capitalistas principales, excepto en Estados Unidos, como ha detallado Paul Hirst.

Sin duda, la expansión más espectacular de las últimas dos décadas, y la evidencia más sólida usada por el arsenal de defensores de la tesis de la globalización como novedad reciente, no ha sido en la IED o el comercio mundial, sino en los mercados financieros mundiales. Desde 1980 el valor total de los activos financieros ha aumentado dos veces y media más rápido que el PIB agregado de todas las economías industriales avanzadas. Y el volumen de transacciones en monedas, bonos y acciones ha aumentado cinco veces más rápido. A falta de este crecimiento explosivo en los mercados financieros mundiales, probablemente no estaríamos hablando hoy de globalización, y ciertamente no como una desviación del proceso continuo de reconstrucción del mercado mundial lanzado bajo la hegemonía de los Estados Unidos tras la Segunda Guerra Mundial. La idea de la globalización se identificó desde el principio con la idea de una intensa competencia interestatal por un capital cada vez más volátil y una consiguiente subordinación de la mayoría de los Estados a los dictados de las corporaciones transnacionales. Los megaproyectos urbanos surgieron como vehículo prominente para proporcionar ventaja a las ciudades en la competición creciente por atraer capital e inversiones.

¿Qué consecuencias tiene esta visión de la globalización financiera y la reestructuración de los Estados provocada por los procesos globales para la planificación de políticas asociadas a la construcción de megaproyectos urbanos que quieren ser exitosos? Una primera consecuencia ha sido la transformación de los marcos, procesos y herramientas del planeamiento urbano. Las agencias y los procedimientos administrativos que implementan las políticas de planificación han estado integrados dentro de las estructuras organizativas variables de los Estados. Sin embargo, en un marco económico flexible y post-Fordista o “desorganizado”, se observa una clara tendencia hacia dotar a los megaproyectos de sus propios planes espaciales estratégicos, que no dependan ya de la normativa estatal sino ni siquiera de las normativas urbanas en funcionamiento.

Tales estructuras organizativas determinan los niveles de la maquinaria político-administrativa a la que se atribuyen los poderes de planificación y la dinámica política a través de la cual se ejercen estos poderes. Las escalas administrativas se relativizan aún más con las nuevas políticas y regulaciones promulgadas a diferentes niveles, y hemos estado asistiendo a un reordenamiento (o reterritorialización) del Estado en una jerarquía explícita de jurisdicciones. A pesar de todo, siguen surgiendo nuevas formas de relaciones entre los niveles administrativos, necesarios para implementar políticas de planificación estratégica, pues disgregar los objetivos de los megaproyectos de las metas regionales o nacionales no resulta deseable o conveniente con vistas a la consecución de resultados.

Los megaproyectos, supuestos catalizadores del desarrollo urbano, también se pueden utilizar a nivel nacional como herramientas para avanzar en la política urbana y regional. En países con políticas urbanas nacionales activas hacia el desarrollo urbano, los megaproyectos a menudo se planifican a nivel nacional para abordar problemas de vivienda, redirigir el desarrollo urbano a áreas específicas o desencadenar el desarrollo económico en sectores específicos. En tales casos, los proyectos se integran con políticas económicas y sociales más amplias y tienden a reflejar tendencias económicas más amplias también.

El papel que los megaproyectos urbanos pueden asumir como instrumentos de la política nacional también depende directamente de los ciclos económicos y los programas políticos. Los megaproyectos pueden convertirse en una forma instrumental de aumentar el gasto público en períodos de retirada del sector privado, como una forma de mantener o impulsar la demanda agregada. El gasto público a través de megaproyectos urbanos puede crear condiciones para inversiones productivas y tener un importante efecto multiplicador en términos de rendimiento social de la inversión y aumento del PIB.

Al estudiar megaproyectos en conexión con coaliciones urbanas de crecimiento, podemos preguntarnos si la forma de desarrollo representada por esos grandes proyectos simplemente legitima las máquinas de crecimiento (growth machines) y los intereses comerciales o si este fenómeno puede analizarse desde el prisma del papel que desempeñan los actores y agencias estatales en la reestructuración urbana. El estudio de megaproyectos muestra que pueden funcionar como estrategias a favor del crecimiento, pero son habitualmente menos decisivos como mecanismos directos de desarrollo con una sinergia propia que como símbolos o catalizadores de una posible mejora económica.

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